2025年7月21日，交通运输部部长刘伟在国务院新闻办公室新闻发布会上介绍，我国高速公路里程目前已达19.1万公里。按每公里配套5亩至8亩辅助用地（含服务区、养护站、管理用房、预留地块等）测算，全国高速公路企业控制的土地资源总量将超过100万亩。然而，在传统“重建设、轻运营”的模式下，高速公路沿线大量土地资源处于闲置或低效利用状态，不仅制约企业经营效益提升，造成国有土地资源浪费，亦与国家土地集约利用战略目标不符。因此，盘活高速公路企业闲置土地资源具有重要现实意义。
高速公路企业闲置土地资源现状
按功能划分的闲置类型及相关数据
服务区闲置及低效用地 该类闲置土地主要分为“局部闲置”与“整体低效”两类，合计约占闲置土地总量的40%。一方面，早期建设的服务区由于设计标准滞后，部分功能区长期处于闲置状态；另一方面，位于偏远路段的服务区受车流量制约，整体利用率持续偏低。例如，在G2京沪高速某省段完成改扩建后，原有一处服务区实施异地重建，导致原址土地整体闲置。
沿线预留及废弃红线用地 受建设理念演进与技术迭代影响，部分高速公路预留用地长期未能投入使用，约占闲置土地总量的25%。以某省级高速公路集团为例，在其管辖的1200公里路段内，共规划预留用地48块，其中85%尚未进入实际使用阶段。此外，由于路线优化调整或互通枢纽取消而产生的废弃红线用地，同样面临合规处置与再利用的现实压力。
废弃老旧管理用房用地 随着全国省界主线收费站的全面取消及ETC技术的普及，部分原有收费站及配套管理用房出现闲置，形成“点状闲置”土地，约占当前高速公路闲置土地总量的20%。截至2025年1月1日，全国29个联网省份的487座省界收费站已全部撤销。然而，受限于部分地区存在的用地协议纠纷等历史遗留问题，相关配套管理用房的土地资源目前尚未得到系统盘活与有效利用。
特殊用途闲置土地 受生态环境保护、安全生产等政策约束，部分高速公路沿线土地难以按照原有规划实施开发利用，此类土地约占闲置土地总量的15%。例如，《中华人民共和国长江保护法》规定，商业用地审批受到严格限制；《公路安全保护条例》则规定高速公路两侧50米安全隔离带内禁止建设易燃易爆等危险设施，也使得相应范围内的土地无法按原用途继续使用。
闲置土地的分布与权属特征
空间分布呈现“三多三少”格局 中西部地区闲置率（25%至30%）高于东部地区（12%至15%）；偏远山区路段闲置率超40%，城郊路段占比不足10%；2010年前建成的路段因规划前瞻性不足，闲置土地占比达70%，而2015年后建成的路段因规划前置，闲置率仅为8%。
土地权属瑕疵率高、类型集中 根据某高速公路公司2024年统计数据，该公司闲置土地中权属存在瑕疵的比例达47%，主要体现为“有地无证”、用地边界不清晰、存在第三方权利负担等问题。从土地权属类型来看，划拨用地占比最高，达60%；出让用地占30%；其余10%属于历史遗留类型用地。值得注意的是，划拨用地如需调整用途，需补缴高额土地出让金，这一成本因素在一定程度上影响了企业盘活相关土地的积极性。
闲置土地资源形成的历史成因
规划层面
规划前瞻性不足 与后期需求脱节 2000年至2010年是高速公路建设高峰期，该阶段土地规划多采用标准化模板，未能充分考虑区域发展差异与实际需求特征。服务区布局存在“一刀切”现象，部分服务区因所在路段车流量不足而长期处于半闲置状态；早期预留的养护工区、收费站等用地也因技术升级而失去使用价值，导致土地资源未能得到有效利用。
多规衔接不畅 土地用途与规划冲突 高速公路规划与地方国土空间规划、产业规划脱节。例如，某省规划的高速公路沿线物流配套用地因地方国土空间规划将其调整为生态农业区而被迫长期闲置；某市高速公路出入口商业配套用地因城市规划调整而闲置，企业却仍需承担土地使用税负。
建设层面
“先占后补”导致产权登记滞后 高速公路建设期常采用“边建设、边审批”模式，致使部分土地在未完成权属登记程序前即已投入使用，形成“有地无证”状况。部分农用地因未及时办理土地用途转用审批手续，在工程结束后无法转为合法的永久性建设用地。
临时用地未及时处置 根据相关规定，高速公路建设过程中使用的临时用地应在工程结束后，实施复垦或转为永久性建设用地。然而，部分企业出于成本控制等因素，未规范处置临时用地。数据显示，全国范围内此类临时用地约有15%尚未完成复垦，其中部分地块因欠缴复垦费用而被限制进一步开发；部分具备转为永久用地条件的土地，因手续不完备，在临时使用期限届满后处于闲置状态。
运营层面
资产管理体系不健全 部分高速公路企业尚未建立统一的土地资产管理台账，相关数据分散存储、更新滞后，形成“信息孤岛”。由于缺乏动态监测机制，未能实时监测土地使用状态，导致部分土地被违规占用，企业后续维权面临成本高、周期长的困境。
忽视土地资源价值 高速公路企业长期以来主要依赖通行费作为核心收入来源，土地资源经营收入在整体营收中占比不足3%，显著低于欧美发达国家同类企业水平。部分企业认为土地盘活项目具有投入规模大、回报周期长的特点，因而尚未制定系统性的土地资源利用规划。
市场化运营能力不足 高速公路企业多数为国有企业，市场化运营机制尚不健全。在土地出租方面，普遍存在管理模式粗放、租金定价偏低等现象。同时，由于缺乏专业的资产运营能力，时常出现承租方违规转租、擅自变更土地用途等情况，不仅造成资产收益流失，也带来法律纠纷与环境保护等方面的风险。
政策层面
土地用途调整难度大 改变高速公路土地用途需经多部门审批，流程烦琐、周期较长。例如，某高速公路企业将闲置养护用地改为物流仓储用地，审批耗时逾一年，错过市场窗口期。土地转让成本过高，涉及多种高额税费，严重影响了土地要素的再次配置效率。企业在土地流转与持有环节面临成本收益的结构性差异，导致其对存量土地实施再流转或再开发的动力相对不足。土地利用规划调整存在黏性，部分地区的土地用途规划与实际需求匹配度不高，制约了存量土地的有效利用。同时，当前缺乏市场化盘活机制，地方政府在一级土地市场中处于要素供给的垄断地位，尚未形成对供地结构与规模的统筹优化机制。
环保与安全政策收紧 随着生态环境保护与安全生产政策的不断完善与趋严，部分土地的开发利用受到相应限制。例如，《中华人民共和国长江保护法》实施后，长江岸线一公里范围内商业用地的开发受到严格管控，导致某省高速公路集团原计划建设的商业配套设施用地无法按计划实施，前期投入形成损失。无独有偶，新修订的《公路安全保护条例》明确规定高速公路两侧50米范围内禁止建设易燃易爆设施，致使某企业拟建的加气站项目无法推进，相关用地处于闲置状态，前期投入亦难以收回。
跨部门协同效率低 当前，部门间信息共享机制尚不健全，存在较为明显的信息壁垒。各部门数据标准不统一，导致数据难以有效互通与整合，在一定程度上影响了土地资源盘活与优化决策的科学性和有效性。跨部门协同机制亦有待完善。土地资源的盘活与优化涉及自然资源、规划、环保、消防等多个部门审批，流程较为复杂，审批周期较长，影响了项目推进效率，甚至导致部分企业放弃盘活计划。此外，各地在土地盘活与优化方面的政策标准存在差异，特别是在地价评估方面，尚未形成统一的评估体系，影响了土地资源的合理配置。部分地区在政策执行过程中存在落实不到位、监管不充分等问题，导致部分地块盘活工作未能达到预期效果。
闲置土地盘活的多维价值
企业维度
拓宽收入来源 高速公路行业目前面临通行费收入增速放缓与养护成本持续上升的双重压力。在此背景下，存量土地资源的盘活有望成为行业新的利润增长点。通过有效利用闲置土地资产，企业可拓展多元收入来源，提升整体盈利水平，推动净利润率逐步接近行业均值。此外，该举措也有助于弥补节假日小型客车免费通行政策带来的通行费收入缺口。
降低闲置成本 高速公路企业持有闲置土地需承担包括土地使用税、日常维护费用及产权确权成本在内的多项支出。有效盘活闲置土地资源后，企业不仅能够节约相关年均成本，更能提升资产收益率（ROE），促使净资产收益率逐步接近行业平均水平。不仅如此，及时盘活还可避免因土地长期闲置而可能引发的资产贬值风险，规避相应的财务损失。
化解权属风险 存在权属瑕疵的闲置土地容易引发法律争议，可能导致国有资产流失风险。在开展土地盘活工作前，企业按照“先确权、后盘活”原则，可以避免因权属不清导致的合同效力问题。
行业维度
推动行业转型升级 借助闲置土地，高速公路可向“交通+物流”“交通+文旅”“交通+新能源”等综合服务模式拓展，实现从单一通道向服务平台的转变。例如，通过“交通+物流”协同模式，可同步提升物流服务收入与通行费收益；依托“交通+文旅”融合路径，将闲置用地改造为非遗文化园区等特色项目，有助于带动服务区综合收入增长；推进“交通+新能源”配套建设，合理布局充电设施与光伏顶棚，既能满足运营用电需求，也可通过余电上网实现增收。
提升资源配置效率 通过盘活闲置土地资源，可相应减少新增建设用地的需求，从而降低高速公路改扩建工程的综合成本。具体而言，有效利用闲置的养护用地，能够减少因扩建工程所需的新增用地规模，实现成本节约。同时，可将原有闲置的收费站用房改造为应急指挥中心等设施，复用现有资产，既节省新建投资成本，也缩短建设周期。
社会维度
落实国家盘活存量用地政策 国家政策层面高度重视存量土地的盘活利用，高速公路企业在此过程中承担着重要责任。据测算，若全国高速公路企业有效盘活部分闲置土地资源，其新增产值规模相当于多个中型工业园区的经济贡献。例如，将闲置土地用于建设仓储物流中心等项目，可为周边企业提供配套服务，降低其运营成本，进而带动区域产业链产值增长。
助力耕地保护与乡村振兴 我国耕地保护面临较大压力，通过利用闲置土地建设物流园区等项目，既可避免新增建设用地占用耕地资源，又能相应节省耕地开垦相关费用。此外，将闲置的公路养护用地复垦为耕地，既能获取政府相关奖励资金，也有助于增加区域耕地面积，支持耕地保护目标的实现。
带动就业与服务地方经济 高速公路闲置土地多分布于城乡接合部或偏远区域，其有效盘活可对周边发展产生带动作用。例如，通过在脱贫县域周边建设仓储物流中心，能够创造本地就业岗位，促进农民就业增收；在乡村振兴重点县的服务区内设立电商服务站，提供农产品销售渠道，助力农村居民收入提升。
▲G42沪蓉高速江苏段阳澄湖服务区
盘活闲置土地的实践路径
实施分类盘活
服务区用地 针对大流量服务区，可通过商业功能升级提升综合收益。例如，浙江某服务区将闲置停车场改造为商业步行街，有效增加了非油品业务收入。在景区周边服务区，文旅融合模式展现出良好效果。陕西西潼高速临潼服务区依托秦始皇兵马俑的文化资源，将闲置用地改造为文化体验园区，通过“交通+文化+旅游”的融合发展路径，打造了全国首个以兵马俑为主题的文化服务区，实现了从通行服务向文化体验的价值延伸。
沿线预留及废弃站点用地 在邻近产业园区或电商集聚区的区域，可布局物流仓储设施。例如，某省高速公路集团与顺丰速运合作建设冷链仓储中心，通过物流业务与通行费收入联动，实现了收益共享。在偏远地区，可利用现有设施补充公共服务功能。西部某省份高速公路集团将废弃养护站改造为应急救援站点，获得政府补贴支持，运营成本由政府部门分担。在电网配套条件适宜的区域，可发展储能项目。某省高速公路集团与宁德时代合作建设储能电站，以土地资源入股参与收益分配。
权属瑕疵土地 对于权属资料不全的土地，可通过补充确权程序完善产权登记。例如，某省高速公路集团委托专业机构系统梳理历史资料，按照排查核实、补充权证、办理登记的规范流程，完成了大部分土地的产权确认工作。针对存在权属争议的土地，宜采取多元化方式化解纠纷。某高速公路企业与地方政府通过协商与调解，最终达成合作建设便民市场的方案，既解决了权属问题，也实现了土地的有效利用。对于受开发限制的土地，可通过政策协调拓展利用方式。例如，某省高速公路集团与生态环境部门协商后，将长江沿线闲置用地改造为生态停车场，在符合环保要求的前提下实现了土地资源利用，并获得了相应租金收益。
创新市场化模式
资产证券化 针对具有稳定现金流的资产，可通过发行不动产投资信托基金（REITs）及资产支持证券（ABS）等方式实现资金回笼，优化负债结构。2022年11月15日，江苏省首单高速公路公募REITs项目——“苏交REIT”在上海证券交易所上市，首次募集资金30.5亿元，用于支持沪武高速公路太仓至常州段改扩建工程。此次发行不仅有效推动了存量土地的确权工作，还构建起高速公路资源资产化、资产资本化、资本证券化的良性发展机制。此外，某省高速公路集团以闲置土地租赁收益为基础发行资产支持证券，其融资成本低于传统银行贷款，形成了可持续的资金运作模式。
公私合作（PPP） 对于投资规模大、回报周期长的项目，可采用BOT（建设—运营—移交）、TOT（移交—运营—移交）或股权合作等模式引入社会资本。例如，某高速公路集团与当地文旅企业合作开发自驾营地项目，双方约定收益分配方式与最终移交安排，预计投资回收期为8年。另有某省高速公路集团将废弃收费站移交给新能源企业运营，通过收取租金与利润分成实现资产盘活。此外，某高速公路集团与电商企业共同出资成立合资公司，建设并运营物流中心，按照股权比例进行收益分配，项目年化收益率达30%。
设立专项基金 政府可通过设立引导基金推动土地资源盘活。例如，某省设立了高速公路资源盘活专项引导基金，吸引社会资本共同参与，投资多个土地盘活项目，有效带动了社会资金投入。产业投资基金亦为可行路径。某央企高速公路板块与中信证券合作设立产业投资基金，重点投向“交通+”新业态领域，计划通过股权转让、REITs等方式实现投资退出，预期年化收益率约为8%。
强化合规保障
前置权属核查 建立“全流程确权机制”建立年度土地清查机制，系统开展土地资源核查工作，构建数字化信息档案，及时发现并处置权属存在瑕疵的土地。同时，将土地确权工作纳入相关责任主体的绩效考核体系，以推动解决权属遗留问题，提升确权完成率。
严格处置程序 避免“程序违法”风险在土地资产转让过程中，应规范评估程序。例如，某国有企业委托具备甲级资质的评估机构对拟转让的闲置土地开展价值评估，评估报告按规定报国有资产监管部门备案，确保定价依据充分、合理。处置交易需遵循公开透明原则。通过产权交易平台以挂牌方式转让闲置土地，采用网络竞价模式，并存证交易全过程数据，保障交易的公开、公平、公正。对于重大资产处置事项，须严格执行审批程序。某高速公路集团拟转让一处估值约5亿元的闲置商业用地，按照管理权限，依次履行集团董事会审议、省级国资委审核及省级人民政府备案等程序，确保处置过程合规有序。
合同精细化设计 规避法律纠纷 合同应设置风险分担条款，明确因规划调整、政策变动等情形引发的风险处置方式。同时，合同中须包含合规承诺条款，要求合作方充分知悉土地现状与约束条件，承诺遵守相关法规。此外，双方需约定开发进度条款，明确项目的具体动工、竣工时间节点及相应投资强度要求，以保障项目按计划实施。
推行数智化管理
建设土地资产数字化平台 湖南省高速公路集团有限公司以省直管土地资产清查工作为契机，全面核查该集团公司土地资源状况，系统掌握了2037宗、总面积约66万亩土地的位置、面积、权属及利用现状等关键信息，并率先在湖南省国资系统内研发并投用土地（房屋）资产资源信息化管理平台，实现图、数、档一体化管理。该平台融合三维地籍管理、不动产登记信息对接等技术，精准厘清复杂地块的权属边界；借助GIS空间分析及大数据评估手段，科学识别高开发潜力地块，优化选址布局，有力支撑土地资源的动态监测与盘活潜力分析，为资产盘活利用奠定了扎实基础。
运用大数据辅助决策 基于市场动态与政策趋势研判，某高速公路集团通过大数据系统开展处置时机分析，识别并建议资产最优处置窗口，以提升交易价值；通过业态适配分析，系统依据土地属性条件，推荐适宜业态并匹配潜在合作企业，旨在提高租赁收益水平；借助收益测算分析工具，对多元盘活模式开展经济效益评估，协助企业选取收益与风险均衡的最优实施方案。
加强政策协同
争取地方政策优惠 在用地性质调整方面，某省高速公路集团通过协商，降低了补缴土地出让金的比例，并缩短了相关审批流程，有效节约了成本。税收政策方面，某省对高速公路企业盘活闲置土地给予相应税收减免，该省高速集团因此享受了税收优惠。
争取配套设施支持 某地方政府为支持该省高速公路集团盘活偏远区域闲置用地，完善了周边基础设施配套，降低了企业运营成本。
推动行业标准建设 某省联合行业协会共同编制《高速公路土地资源盘活指南》，明确闲置土地认定标准、权属完善流程、盘活实施模式及风险防控要求。
推动跨行业生态融合
“高速公路+新能源”模式 南京市交通建设投资控股（集团）有限责任公司（以下简称“南京市交通集团”）积极探索“交通+新能源”融合发展模式。其下属某服务中心在原有加油、充电服务的基础上，增设了“光伏、储能、充电、换电”多能互补示范设施。目前，该中心充电区可同时为40辆新能源汽车提供补能服务，配套的乘用车换电站单日最大服务能力达408次。南京市交通集团还利用某收费站互通匝道约7万平方米的闲置空间，建成了以“光伏+储能+管理平台”为架构的零碳收费站。该站年均生产清洁电力530万千瓦时，有效提升了路域资源的综合利用效率。山西交通控股集团有限公司同样积极推进路域光伏开发，在高速公路匝道、服务区屋顶、边坡等空间建设分布式光伏电站，年均发电量超过850万千瓦时，每年可减少二氧化碳排放约8000吨。
“高速公路+文旅”模式 针对福州市某高架桥下约423亩长期存在杂物堆积、违规搭建、占道经营等情况的闲置土地，福建省高速公路集团有限公司结合区域需求实施改造升级，将其打造成为福州市规模最大的花卉交易集散中心。项目同步引入多元化业态，其中亲子乐园年接待游客约24万人次，机动车驾考场为福州市居民及在校大学生提供年度驾考服务约30万人次，在实现经济效益的同时取得了良好的社会效益。
“高速公路+农业”模式 湖北交投京珠高速公路运营管理有限公司与沿线果农开展合作，引进优质水蜜桃、黄桃等特色农产品，并应用智能滴灌、土壤改良等科学种植技术，将孝昌西管理所约10亩闲置土地改造为兼具生态景观与经济效益的田园经济林，实现了“春季赏花、夏季采果”的复合功能，提升了土地资源利用效率，拓展了路衍经济发展模式。项目构建了“线下体验+线上平台”相结合的立体营销体系：线下组织收费站志愿服务人员开展产品推介，引导司乘人员凭高速公路通行凭证享受八折优惠，现场品尝购买；线上通过“微笑e购”电商平台首发产品，结合果园采摘短视频开展宣传，借助工作群、朋友圈等渠道实现社交化推广。
高速公路企业闲置土地资源盘活是一项系统性工程，需着力解决权属不清、程序合规性不足、市场化运作能力薄弱等关键问题，构建政府与企业协同、平台化运作、信息化支撑、规划统筹推进及差异化施策相结合的工作机制，推动管理模式实现从被动处置向主动运营转变，从单一项目盘活向集群化开发升级，从传统线下管理向数字化、智能化运营跨越，最终促进高速公路土地资源由低效闲置状态转化为增值性资产，探索形成“存量盘活—效益提升—生态优化”的可持续发展路径，为高速公路行业高质量发展及土地资源集约利用提供支撑。
【编辑： 任 燕】
【审核：闫可欣】
【终审：余大鹏】